江苏尼高科技有限公司 杨江金

常州建筑科学研究院有限公司 蒋青青

 【摘要】使用预拌砂浆作为节能减排和可持续发展的一项重要举措，在稳步分阶段推进过程中，涉及一些法律问题，在实践中正确认识和理解这些问题，对推动预拌砂浆发展有十分重要的意义。本文阐明预拌砂浆的意义、法律特征及规定，分析现阶段预拌砂浆发展存在的不足，提出了完善预拌砂浆法律法规体系和深入民心宣传的建议。

【关键词】预拌砂浆；法律；法规

预拌砂浆是一种由专业化生产厂家生产的节能环保型建筑材料。预拌砂浆与现场拌制砂浆相比，有着诸多益处：（1）省工省料；（2）质量稳定；（3）节能减排，与现场配制砂浆相比，每使用一吨预拌砂浆可节约水泥43公斤、石灰34公斤、砂50公斤、利用粉煤灰85公斤（按平均值计算）。按水泥和石灰生产的能耗计算，可节约标煤17.5公斤、减少二氧化碳排放115公斤（包括石灰石分解所产生的二氧化碳）。如扣除烘干砂子所需能耗8.5公斤标煤，仍可节约标煤9公斤、减少二氧化碳排放90公斤。以2006年全国城市3.5亿吨砂浆需求量计算，如果全部使用预拌砂浆可节约能耗315万吨；（4）使用预拌砂浆则可以基本上解决施工现场的粉尘污染问题，极大地改善大气环境，城市的污染主要部分是粉尘污染，其中建筑工地是主要污染源之一，据统计，施工扬尘占城市粉尘排放量的22%，目前城区已全面禁止现场搅拌混凝土所以施工现场的扬尘主要来源于现场搅拌砂浆及砂浆原材料的堆放。

    发展预拌砂浆，有利于节约资源，是节能减排系统工程之一，也是提高水泥散装率重要途径；推广应用预拌砂浆，有利于减轻环境负荷，促进生态平衡，是提高工程质量和文明施工水平的有效手段；有利于充分利用工业废弃物，是可持续发展和发展循环经济的重要举措；也有利于体现以人为本的管理理念，是提高施工机械化程度和施工效率、减轻劳动强度、构建和谐社会的重要内容。

    发展预拌砂浆符合十七大提出的落实科学发展观要求，大力发展预拌砂浆已是大势所趋。本文主要从法律角度出发，根据我国有关法律、法规规定，对预拌砂浆的若干法律问题进行初步探讨。

 1 预拌砂浆的法律含义

    中华人民中和国建设部发布的建筑工业行业标准《预拌砂浆》（JG/T 230-2007）对预拌砂浆的定义是：由专业生产厂生产的湿拌砂浆或干混砂浆。其中，干混砂浆也称为干拌砂浆，可分为普通干混砂浆和特种干混砂浆。

    江苏省建设厅审定发布的江苏省工程建设标准《预拌砂浆技术规程》（DGJ32/J13-2005）:预拌砂浆系指由专业生产厂家生产的，用于一般工业与民用建筑工程的砂浆，包括干拌砂浆和湿拌砂浆。干拌砂浆又称砂浆干拌(混)料，系指由专业生产厂家生产、经干燥筛分处理的细集料与无机胶结料、矿物掺合料和外加剂按一定比例混合而成的一种颗粒状或粉状混合物。在施工现场按使用说明加水搅拌即成为砂浆拌合物。产品的包装形式可分为散装和袋装。干拌砂浆包括水泥砂浆和石膏砂浆。湿拌砂浆系指由水泥、砂、保水增稠材料、水、粉煤灰或其他矿物掺合料和外加剂等组分按一定比例，经计量、拌制后，用搅拌输送车运至使用地妥善存储，并在规定时间内使用完毕的砂浆拌合物，包括砌筑、抹灰和地面砂浆等。

2 预拌砂浆的法律特征

    预拌砂浆的法律特征指在预拌砂浆生产、运输、使用等过程中所具有的特征。使用预拌砂浆过程中所形成的社会关系受《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等法律调整。

2.1 使用预拌砂浆是一种民事法律行为

    使用预拌砂浆之所以是民事法律行为，首先，它是以法律规范存在为前提，其活动受法律规范调整；其次，它是符合法律规定的行为即是合法行为；第三，它是产生法律后果的行为，即引起民事权利义务产生、变更或消灭的行为。

2.2 预拌砂浆的主体具有特定性和普遍性

    预拌砂浆主体的特定性是指从事建筑活动的主体具有特定身份，是从事预拌砂浆研究、生产、运输、施工、管理等相关人员。预拌砂浆主体的普遍性是指预拌砂浆的使用者具有广泛性，普通的老百姓也可以成为预拌砂浆的民事主体。预拌砂浆主体的特定性和普遍性决定着预拌砂浆既是建筑领域的一项系统工程，又是涉及千家万户的一项社会工程。

2.3 使用预拌砂浆具有强制性

    使用预拌砂浆，同时限期禁止现场搅拌砂浆不仅是国家的一项政策措施，更是法律的要求，预拌砂浆的许多法律制度具有约束力，和其他法律一样由国家强制力作保证，违反使用预拌砂浆法律、法规的行为是违法行为，会受到处罚。

3 预拌砂浆的法律规定

    在科学发展观的指导下，使用预拌砂浆的法律体系主要由法律、行政法规、地方性法规、行政章程和技术标准构成。

3.1 法律条文：《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》、《中华人民共和国大气污染防治法》

（1）《中华人民共和国环境保护法》由全国人大常委会1989年12月26日通过。其规定产生环境污染的单位须采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。

（2）《中华人民共和国节约能源法》由全国人大常委会2007年10月28日修订，2008年4月1日起施行，是一部促进经济社会可持续发展的基础性法律。新修订的《节约能源法》增加了建筑节能的内容，鼓励使用节能建筑材料和节能设备。

（3）《中华人民共和国建筑法》由全国人大常委会1997年11月1日通过，是保证建筑工程质量与安全，对建筑活动实施监督管理的一部法律，是建筑业最基本的法律，对各类建筑活动具有普遍约束力。该法指出，国家扶持建筑业的发展，支持建筑科学技术研究，提高房屋建筑设计水平，鼓励节约能源和保护环境，提倡采用先进技术、先进设备、先进工艺、新型建筑材料和现代管理方式。

（4）《中华人民共和国清洁生产促进法》由全国人大常委会2002年6月29日通过，其目的是为了促进清洁生产，提高资源利用效率，减少和避免污染物的产生，保护和改善环境，保障人体健康，促进经济与社会可持续发展。

（5）《中华人民共和国大气污染防治法》由全国人大常委会2000年4月29日修订通过，2000年9月1日起施行。该法指出，在城市市区进行建设施工或者从事其他产生扬尘污染活动的单位，必须采取防治扬尘污染的措施。

3.2行政法规：《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》、《国务院关于印发中国应对气候变化国家方案的通知》

（1）《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》国发[2005]21号文件中指出：落实发展散装水泥的政策措施，从使用环境入手，进一步加大散装水泥推广力度。

（2）《国务院关于印发中国应对气候变化国家方案的通知》国发[2007]17号文件中指出：进一步推广散装水泥、鼓励水泥掺废渣。进一步推广预拌混凝土、预拌砂浆等措施，保持中国散装水泥高速发展势头。

3.3 行政规章：《散装水泥管理办法》、《关于在部分城市限期禁止现场搅拌砂浆工作的通知》、各地方法规规章等

（1）《散装水泥管理办法》（商务部、财务部、建设部等七部委2004年第5号令）指出各级政府要鼓励发展预拌砂浆。

（2）《关于在部分城市限期禁止现场搅拌砂浆工作的通知》（商务部、财务部、建设部等六部委商改发[2007]205号令）规定从2007年9月1日起全国127个城市将分三批限期禁止现场搅拌砂浆。（3）各地还根据本地区实际情况出台了一系列有关预拌砂浆的地方法规和地方规章。

    北京市《关于在本市建设工程中使用预拌砂浆的通知》。

    上海市《上海市建设工程使用预拌砂浆若干规定》、《上海市扬尘污染防治管理办法》。其中，2004年上海市人民政府发布的《上海市扬尘污染防治管理办法》明确指出建设工程施工应当使用预拌砂浆。

    江苏省《江苏省预拌砂浆生产和使用管理办法》、《省政府办公厅关于加强建筑建筑节能工作的通知》等。2008年最新发布的《省政府办公厅关于加强建筑建筑节能工作的通知》强调了在新的发展阶段要大力推进建筑节能工作，并规定环保部门在对建设项目进行环境影响评价审查时，要将建筑节能内容列入审查范围。

 3.4 技术标准、规程：《预拌砂浆》、《预拌砂浆应用技术规程》、《商品砂浆生产与应用技术规程》等

    由国家建设部发布的JG/T 230-2007《预拌砂浆》规定了预拌砂浆的定义、分类、原材料、要求、制备等作了详细的规定。

    地方标准中具代表性的有北京DBJ 01-99-2005《预拌砂浆应用技术规程》、DBJ/T 01-73-2003《干拌砂浆应用技术规程》；上海DG/TJ08-502-2006《商品砂浆生产与应用技术规程》；江苏DGJ32/J13-2005《预拌砂浆技术规程》等。

4 现阶段预拌砂浆存在的不足

    预拌砂浆的使用虽然受法律规范调整和约束，政府及主管部门在推进预拌砂浆过程中做了大量工作，预拌砂浆也取得了一些的成绩。但是，由于预拌砂浆是一个新生事物，现阶段预拌砂浆推广、使用上还有很多不足，具体表现在：

4.1 预拌砂浆的社会法律意识比较淡薄

    普通群众乃至各级政府，尤其是偏远地区的政府，对“再生资源利用”、“预拌砂浆”等概念仍然很陌生，对国家有关政策还缺乏应有的了解，对使用预拌砂浆的法律、法规也不知或不明。现实中，使用预拌砂浆的规定还没有成为建设方的自觉行动，违反预拌砂浆法律法规的行为还屡见不鲜。

 4.2 预拌砂浆的法律体系尚不完善

    目前预拌砂浆的法规、规章等主要包括在散装水泥的法规、规章等中，尚没有形成独立的体系，还需要在未来的实践中进一步完善。

 4.3 预拌砂浆的监管缺乏应有力度

    现阶段预拌砂浆监管缺乏应有力度的主要原因有：一是预拌砂浆管理体制缺位，预拌砂浆的推广工作需要政府利用法律、行政、经济等多种手段进行强有力的引导和干预，在监督管理体系中建立专门的预拌砂浆行政执法部门；二是缺乏预拌砂浆的指标评价体系。建立并实施预拌砂浆指标评价制度，对规范建筑市场，促进预拌砂浆健康发展十分有益。

5 预拌砂浆法律的完善与建议

    《节约能源法》将节约资源作为我国的基本国策，预拌砂浆作为环保节能型建筑材料应得到大力发展，故现阶段法律法规对预拌砂浆的约束力亟待加强。

 5.1 普及预拌砂浆的法律知识

    发展预拌砂浆，关键要普及并提高全社会使用预拌砂浆的法律意识，各级政府和有关部门要充分利用新闻媒体、杂志、网络等，开展形式多样的预拌砂浆节能减排的宣传活动，宣传有关预拌砂浆的法律、法规，提高全社会使用预拌砂浆的法律意识。通过宣传，让普通群众了解到使用预拌砂浆的带给社会和个人的直接利益，引导消费者购买使用预拌砂浆的节能住宅和产品，扩大预拌砂浆的市场需求，营造推进预拌砂浆发展的良好氛围，提高全社会参与推广预拌砂浆的自觉性和主动性。

 5.2 完善预拌砂浆的法律法规体系

    为了更好的发展预拌砂浆，必须完善预拌砂浆的法律法规体系。由于《节约能源法》、《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》等法律在使用预拌砂浆的规定上还比较原则，具体落实还需要行政法规、行政规章和技术标准的支持，所以建议尽早出台《预拌砂浆或发展散水泥管理条例》或《发展散水泥管理条例》，同时完善预拌砂浆标准体系。

5.3 建立预拌砂浆的激励机制

    发展预拌砂浆是一项利国利民的工作，但国家及地方缺乏对发展预拌砂浆的实质性经济鼓励政策，发展预拌砂浆缺乏必要的资金支持。在强化法律手段推进预拌砂浆的同时，还应建立相应的激励机制。对于预拌砂浆生产企业，应给予一定的政策及税收的优惠，以期预拌砂浆行业能够平稳快速的发展起来；对于预拌砂浆使用单位，为进一步扩大预拌砂浆的使用面，应对使用预拌砂浆的工程给予嘉奖。

5.4 强化预拌砂浆的行政执法

    建立预拌砂浆的行政执法机构，强化预拌砂浆的行政执法力度，是推进预拌砂浆发展的根本保证。要做到：协调好各行政部门的权力，加强对使用预拌砂浆相关法律实施情况的监督检查，落实各级政府和主管部门的责任，建立起对使用预拌砂浆的问责和考核制度；获取信息和数据支持，对使用预拌砂浆的性能指标进行评估；加大对各类违反预拌砂浆法律法规行为的处罚力度，充分发挥法律的威慑作用。